解决拖欠农民工工资问题要“五管齐下”访中国人民大学教授、全国人大常委会委员郑功成

解决拖欠农民工工资问题要“五管齐下”访中国人民大学教授、全国人大常委会委员郑功成

发布时间：2004-2-23 来源：辽宁农业信息资源平台

    记者：农民工的权益得不到保障已经是一个长时期的问题了，学者们给予了很大的关注，国内的很多媒体也呼吁了很多年，但始终未见根本好转，原因何在？
    郑功成：造成农民工边缘化的原因，既有长期形成的二元经济结构的影响，但更多的恐怕还是计划经济时代某些思维定式的延续，加之城市居民存在着害怕农民工抢饭碗的心理，这种传统思维定式与既得利益者心态，又直接影响着某些政策的制订。
    因此，我们便看到了这样的现象，一方面是城市经济的发展和城市社会的正常运转越来越离不开农民工，另一方面却是农民工仍然受到各方面的歧视，迫使农民工签订生死合同者有之，拖欠农民工工资者有之，随意延长农民工工作时间和提高劳动强度者更是普遍，许多农民工几乎没有任何保障。
    过去几年，我曾经多次呼吁，要摒弃歧视农民工的政策与不良心态，要重视保护农民工的正当权益，尽管我们现在还不可能让农民工真正享受到与城镇职工完全同等的权益，但应当从现在开始朝着劳动力市场一体化和劳动者权益平等的目标迈进，这不仅是我国经济社会持续、协调、健康发展的内在要求，也是成熟的市场经济的必然要求。
    很多人认为，我们国家现在的财力还很有限，但我认为，以国家现有的经济实力，已经到了解决这些问题的时候了。经过20多年的改革开放，我国的GDP已经从1978年3588亿元、1985年的8527亿元、1990年的1.7万亿元剧增到了10万亿元，比改革开放之初高了27倍多；从国家财政收入来看，1978年才1121亿， 2003年可能达到2.2万多亿，25年增长约20倍。所以说，不能老是以经济实力不够为借口，还让农民工像当初进城那样受损。
    记者：您向全国人大常委会提出了制定《就业促进法》的议案，您认为在市场经济条件下，这样一个法律能起到什么样的作用？
    郑功成：我个人认为，现行《劳动法》还有计划经济的痕迹，更多的是从劳动管理的角度制定的，实践中也通常将其变成为城镇劳动者的劳动法，这部法律缺乏促进就业的功能。在我们这样一个人口众多的国家，劳动力资源过剩将是一种长期的现象，劳动就业的压力在今年进入高峰年，即每年新增劳动力就达 2300多万，还要加上劳动生产率提高从现有岗位上挤出的劳动者和国有企业分离出来的劳动者，以及失业下岗职工，因此，解决劳动就业的问题绝对不是一个短期任务，而是摆在中国政府面临的一个相当长期的重大任务，因此，有必要将积极促进就业确定为一项基本国策，把有关促进劳动就业的政策上升到法律的高度，以保证这些政策的长期稳定性。
    从十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标到现在，尽管还有很多方面需要完善，但不可否认的是，市场经济体制已经基本得到确立。在市场经济条件下，城乡统一的劳动力市场是不言而喻的必要条件，农民工在劳动力市场上应该享有平等的就业权、劳动保护权和相应的社会保障权，至少我们现在就应该向着这个目标努力。劳动者之间只有素质的高低，不应该有任何身份的差别，不应该让农民工永远处于二等公民遭受歧视的地位。在今年两会期间，我和许多代表都提议制定《就业促进法》或《促进就业法》议案，就是要把城乡之间不同的劳动力市场统筹起来考虑，不能再像过去那样，城市一有下岗、失业现象就限制农民工进城，不让他们从事某些特定行业。再者，中国的发展包括乡村和城市的发展，乡村的发展只有减少农民，让农民进城，走工业化的道路。只有乡村发展了，中国才能发展。所以，我国需要一部权威性的法律来为城乡统一的劳动力市场保驾护航，在促进就业的同时实现对农民工的就业及相关权益的有效保护。
    此外，还有必要纠正一种错误的认识，这就是认为市场经济国家就只能让市场来解决包括就业在内的所有问题，实际上这是完全错误的。因为市场虽然可以高效率配置资源，但又绝对不是万能的，经济增长并不必然带来劳动就业岗位的增长，我国近十多年尤其是近五年来就业弹性持续下降的事实就证明了这一点。因此，市场经济国家并不是对劳动就业完全放任的，比如，美国在进行总统竞选的时候，候选人可能不会承诺GDP的增长速度达到多少，但他要向选民承诺社会失业率要降到什么程度。这是因为当GDP已经发展到一个很高的平台的时候，是不可能每年都以高速度增长的。在我们这样一个劳动力资源异常丰富乃至严重过剩的国家，问题更是这样。因此，政府关注的焦点，应该逐渐转移到劳动就业上来，就业增长应当与经济增长摆在同等重要的地位上，这是我坚持的一个主张。
    记者：春节马上就要到了，施欠农民工工资尤其是在建筑行业非常严重，恐怕又要引起社会各界的广泛关注。应该说建筑行业的利润是很高的，为什么在这个行业还会存在这么严重的问题呢？
    郑功成：这个问题，我估计今年可能比去年还要来得更猛烈一些。但这并不意味着农民工的工资是到了年终的时候才拖欠下来。这恰恰反映了在我们国家拖欠农民工工资现象是一种常态，不是一种临时、偶然现象。农民工的工资一年到头一直都在拖欠，只是由于传统习俗通常到年底才算总账，然后拿着钱回家过春节，拖欠工资的问题才集中爆发。我国建筑业从业者近4000万，其中大多数是农民工，对于拖欠他们的工资问题的原因，我认为应该具体分析一下。
    当然第一个可能是包工头把农民工的工资挪用了，或者是私吞了，这种情况大家都说了很多了。
    值得注意的第二个原因是建筑业主拖欠工程款的问题。前不久全国人大常委会的执法检查表明，2002 年全国的建筑单位拖欠施工单位的工程款高达3300多亿元，占当年建筑业总产值的20%。如果包工头从源头上就没有得到钱，他怎么可能有钱支付农民工工资？
    建筑业主中的一部分是房地产开发商，在进行开发的时候，和施工单位签订的很多都是“黑白”合同：从“白”合同上看开发商已经支付了工程款，但“黑”合同上也就是真正的合同，却是由施工单位垫付，导致最后施工单位根本无钱给农民工发工资。
    还有一部分建筑业主是各级地方政府。很多地方大上政绩工程，甚至有的乡政府都拖欠了几千万，把后面好几届政府的钱都花光了，而且还要建楼房、修马路。这种情况在基层很普遍，也造成拖欠工程款。最近新闻界报道温家宝总理帮助农民工讨工资，结果还是当地政府拖欠了施工单位的工程款。
    第三，最主要的原因是农民工是一个集中劳动但缺乏组织的弱势群体，很难维护自己的权益。他们很难采取法律途径讨回公道，也较少向劳动局申请仲裁，因为他们付不起时间和金钱的代价。政府劳动部门干预的力度也很不够，有的时候发现是政府在拖欠，也就很难发挥作用了。所以，要么是农民工聚集起来跟包工头闹事，实在无奈的话，就只能以跳楼相要挟。这反映了目前对农民工权益的维护还缺乏一个很稳定、很权威、很负责的机制。我虽然也不赞成农民工通过这种方式讨要工资，但我更反对某些人所谓“跳楼秀”的说法，简直没有人性。
    记者：要解决拖欠农民工工作的问题要从哪些方面着手？
    郑功成：我认为要解决这个问题至少应该“五管齐下”：
    第一，要完善立法。对于象拖欠农民工工资这种情况，《劳动法》应该加强监督制约机制，而目前的劳动法在这方面可操作性比较差。当然，《劳动法》的修订是一件很严肃、很慎重的事情，但国家可以制定相应的政策来为处罚拖欠工资行为提供具体的或供操作的规范与依据。
    第二，政府有关主管部门要有机制、有队伍、有权威，逐步强化对劳动力市场的监管力度。劳动部门要尽自己的职责维护平等的劳动关系，对于雇主和雇员签订的不规范的劳动合同甚至是生死合同，要坚决进行干预而不能熟视无睹，对拖欠工资的行为应当坚决按照有关法律法规政策的规定，维护农民工的合法权益。其他如建筑部门也有责任去驱除“黑白合同”，保证建筑业主和施工单位之间的平等关系，从而消除拖欠农民工工资的源头。
    目前这些政府部门没有尽到自己的责任是有原因的。例如劳动部门，对于几亿规模的劳动力市场进行监督，必然需要一支庞大的监督检查队伍。但现在普遍人手不够。比如广东东莞市，劳动部门总共只有几十人，管劳动监察的只有几个人，而东莞市外来人口却达到500多万人，怎么可能管得过来呢？要解决这个问题，首要的是我们要讨论清楚“小政府、大社会”这个概念。到底哪些部门应该精简，哪些部门不仅不应该精简，而且还要大大膨胀。从国外的经验来看，公共管理以及劳动就业，社会保障部门是应该壮大的，这些在我们国家本来就很薄弱，市场经济条件下更应该大大加强。有些地方政府裁员，别的部门没裁，反而把维护公众利益的执法部门裁减，这就非常不好的，应该大大裁减的是计划经济条件下形成的影响市场机制发挥正常作用的管理部门。
    劳动部门要管理好劳动市场，维护好劳动者的权益，要有健全的机制、完整的队伍，更重要的是要有相应的权威，比方说处罚的权利。为什么驾驶员都怕交通警察？第一，是因为警察很多，各个路口都有他们或者有现代化的监测仪器，几乎每个违章行为都能被抓住；另一个是交通警察有处罚的权利，能扣押驾驶证，能罚款，如果没有这些，哪个司机愿意听他的？相应的，劳动部门就相当于劳动关系与劳动力市场上的警察，赋予他相应的权力并要求其承担起相应的责任，我相信侵害农民工权益的事情就会减下来。好在一些地方已经有所行动了，江苏省最近就已经下了文件，对拖欠工资的雇主，劳动部门有权进行惩罚，最高可以处以拖欠工资总额五倍的罚款。
    第三，农民工要增强维护自身的权益的能力，最好是能组织工会。我是非常主张建立农民工工会的，这是一个不可逆转的趋势，就像业主成立业主委员会一样。工会十四大表明，工会走上维护工人权利的趋势已经非常明显了，虽然还有很多不足，有许多需要改进的地方。只有通过工会这样的组织才能有效地维护工人个体的利益，不要指望某一个农民工通过告状要回自己的工资，这只能解决个别问题，群体利益需要组织来维护。
    第四，应当加强新闻媒体的监督力度。事实上，这些年来新闻传媒已经发挥出了很重要的作用，甚至有时候比我们政府主管部门所起的作用还要大。要建立完善的市场经济，新闻媒体的监督是必不可少的，虽然它不可能从总体上普遍的进行，只能通过个案引起社会重视，促使问题的解决。
    第五，雇主应该严格自律，守法经营，把企业的兴旺发展建立在平等对待其他企业以及普通工人的基础之上。