“确保粮食等农产品有效供给，确保国家粮食安全。”在8月3日农业部发布的《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划(2006～2010年)》中，这被列入“十一五”农业和农村经济三大基本任务之首。

　　此次，农业部“十一五”规划中提出的7大类、28项主要指标中仅有两项“约束性”指标———到2010年，粮食播种面积不低于1.0333亿公顷、粮食综合生产能力不低于4.84亿吨。而其余26项指标均为“预期性”指标。

　　这是三年前粮食安全问题一度被引以为重之后，再次成为核心议题，而核心问题集中在土地问题和农民种粮积极性上。

　　巧合的是，数天前，一篇关于印度粮食安全的报道引发广泛关注。印度自“绿色革命”之后，由连年缺粮的“饥荒之国”变为自给有余并大量出口的“余粮之国”。而近日则爆出消息，印度6000多万顿粮食储备即将告罄，不得不进口300多万吨小麦来补充库存。

　　同为人口大国，印度的警钟不得不引起中国的重视。

　　规划提出，制约农业和农村经济发展的几个主要制肘是，资源环境约束加剧、农业基础薄弱等。其中，耕地面积减少的趋势不可逆转是个关键。2005年我国耕地面积是1.0428亿公顷，今后5年年均递减幅度要控制在0.18%以内。

　　而据农业部的统计，我国耕地面积自1996年来就一直减少，10年来累计减少约2676万公顷。而粮食播种面积也呈下滑趋势，到2003年跌至低谷———不足1亿公顷。与此相应的是，2003年粮食总产量出现14年来的最低值———4.307亿吨。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部崔晓黎研究院在接受本报记者采访时解释说，耕地面积多年来递减是客观情况，但是最近几年的一个重要因素是退耕还林工程的实施，从1999年到2004年累计达700多万公顷。不过每年因建设占用的耕地也都保持在高位，在15万到20万公顷之间。

　　2003年的“双低”引起学界和政府的广泛关注。崔晓黎透露，当年一份内部报告(新华社内参)认为我国的粮食生产将出现拐点，近期将出现“全局性、趋势性”的粮食短缺。报告引起高层重视，不过随后的不少研究都认为近中期内不会出现粮食安全问题。

　　但是相应的政策反应还是体现了对粮食安全的重视。2003年的退耕还林指标推迟发放，面积也较前年压缩了近80%，此后的进度都有所控制。

　　2003年争议之后大家形成的基本认识是，我国的粮食生产能力并不存在大问题，基本稳定在5亿吨左右，实际产出的波动在可调整的范围内，主要问题在于粮食种植收益太低，影响农民种粮积极性。

　　崔晓黎分析，目前我国是通过行政调控的手段，硬性保证一定的粮食播种面积，农村的土地、资金和劳动力等要素都还没有实现完全的市场化流动。据他的保守测算，全国农民每年为了承担粮食安全的成本在3000亿人民币左右。

　　尽管近年来的税费改革(特别是免除农业税)和粮食直补等措施对农民利益有了一定补偿，但是这根本不足于弥补农业生产资料价格上涨和农民其他支出增长带来的缺口。

　　崔晓黎认为，我国的分散经营的农业经济和欧美的大农场经济不同，粮食直补政策成本太高、操作困难，而且对农民个体来说，补偿微不足道，政策效果不明显。“我们调研发现，有的乡镇甚至光是为发放补偿款花去的汽油钱就不少。”

　　“根本之途是‘反弹琵琶’”。崔晓黎建议，比如解决农村的社会保障、医疗卫生和教育问题，解决农民工进城的问题等，真正减轻农民的负担。这样，即使不改变对农村市场要素流动的限制，维持现有的工农价格结构，也应该由国家承担起粮食安全战略的主要成本。