近年来，我国农村的剩余劳动力向城市转移，出现了大量的流动人口。流动人口是指离开户籍所在地而在外地从事各种活动的人口，或者说是居住在流入地而没有本地户口的人口。随着流动人口的大量涌入，流动人口结构也发生了显著变化，最为显著的特点就是家庭化过程，即由原来的单身外出变为“举家迁徙”，于是流动人口子女教育问题成为人们关注的一个焦点。流动人口子女主要是指随父母到流入地的6到14周岁(或7到15周岁）处于义务教育阶段的适龄人口。中国妇女活动中心在2003年11月发布的《中国流动儿童状况调查研究报告》称：全国有流动儿童近2000万，一直未上学的占6.85％，辍学者占2.45％，合计9.3％8—14岁流动儿童失学者占15.4％12—14岁流动儿童中，超过60％已经工作。流动人口子女理应获得接受义务教育的机会，他们虽然“同在蓝天下”，却因种种原因，在实际上无法享有同等的义务教育权利。

    一、流动人口子女义务教育权利的法律依据

    受教育权是国际人权法保障的公民的一项基本权利。《联合国宪章》、《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》都有确认和保护公民受教育权的内容。目前，世界上大多数国家的宪法都将受教育权作为公民的一项宪法权利固定下来。我国《宪法》第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这一规定使受教育权成为我国宪法权利中经济、社会和文化权利的主要组成部分，为公民享有均等的受教育机会提供了宪法保障。

    《中华人民共和国教育法》第9条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。流动人口子女作为中华人民共和国公民理应享有受教育的权利。

    流动人口子女义务教育问题是依法普及九年义务教育的需要，任何组织、团体或个人无权阻挠或干涉流动人口子女入学。《中华人民共和国义务教育法》第4条规定：国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。第5条规定：凡年满六周岁的儿童不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。

    中华人民共和国公民在法律面前一律平等，而流动人口子女作为其中的一分子，他们的义务教育权利自然也是受法律保护的。任何侵犯他们教育权利的行为都是违背法律的，流动人口子女享有的义务教育不应受到任何不公平的影响。

    二、流动人口子女义务教育权利受损的具体表现

    受教育权的平等包括入学机会的平等、接受教育过程的平等以及教育结果的平等。流动人口子女义务教育权利是否得到了实现呢？从目前的情况来看，他们的教育权利不同程度地受到了损害。具体表现在入学机会的不平等和接受教育过程中的不平等。

    1.入学机会的不平等

    《世界全民教育宣言》在《普及入学机会并促进平等》中指出：应该向所有儿童、青年和成人提供基础教育。为达此目的应扩大高质量的基础教育服务，而且必须采取始终如一的措施来减少差异。为实现基础教育机会均等，所有儿童、青年和成人都必须获得达到和维持必要的学习水平机会。必须积极消除教育差异。不应使一些社会地位低下的群体在获得学习机会上受到任何歧视。城市流动人口虽然用社会地位低下描述不很确切，但他们绝大部分确实是城市中生活处境不利的群体，让他们的子女获得入学机会是消除教育差异的重大举措。

    事实上，流动人口子女无法享有平等的入学机会。在流入地公办学校就读是目前流动人口子女在流入地接受义务教育的合法方式，他们有“机会”享受到流入地公办学校提供的教育条件，但这种机会是建立在交纳一定数量的“借读费”或“赞助费”等基础之上的。也就是说流动人口子女须交纳的教育费包括三部分：学杂费、赞助费和借读费。而且有时交钱也未必有学上。因此，公立中小学规定的高额借读费和赞助费成为许多流动人口子女就学的“拦路虎”。

    由于公立学校的高额借读费以及其有限的吸纳能力，一部分流动人口子女只得进入流动人口子弟学校就读。这种流动人口子弟学校有正规的也有非正规的，但是从整体上说，符合国家办学要求的占少数。而且其中大多数校舍简陋，教学设备严重不足，办学规模偏小，更为严重的是大多数没有任何的监督和规范机制，教师质量、学校所开设课程及教学质量应达到的标准都由学校自己决定。另外，还有很多流动人口子女辍学在家，无法进入学校享有他们本应享有的接受义务教育的权利。

    2.教育过程中的不平等

    入学仅是就学的开端，入学只是通向就学的门户。教育结果的平等比教育机会的平等更为重要，只有在教育的各个环节而不只是入学环节给流动人口子女以真正平等，才能使他们得以享受真正的、而不只是形式上的公平。即使交得起高额的借读费能够在公立中小学就读，流动人口子女往往被视作特殊学生，与当地人口子女不能实现同等待遇。有一些学校把流动人口子女单独编班、不计入考评的对象。教师对流动人口子女在教学和管理上往往采取忽视的态度。对于纪律较好的流动人口子女由于不影响他人，教师往往采取不闻不问的态度；对于纪律较差的流动人口子女，教师常常采取歧视的态度。同时，在平时参与活动、参与竞争上，流动人口子女评优被认为是资源的浪费。这些做法严重损害了他们的自尊心和自信心，致使他们的心理发展受到一定程度的影响。吕绍青、张守礼在《流动儿童教育：逐渐进入视野的研究课题》中就曾指出，北京有些公立学校对借读生的考试成绩不计入教师的教学考评中，借读生学好学坏都与教师的教学业绩和利益不相关，因此教师不拿借读生当自己的学生看，对其学习放任不管。由于借读生户籍不在本地，参加诸如学科竞赛之类的活动都顶替当地学生的姓名，得了奖也归当地学生。这就是说，借读生与当地学生待遇不同，教育权利不平等。

    另外，流动人口子女在接受教育过程中受到同伴的歧视和排斥。由于流动人口是从农村来到城市的，在以城市为主导的价值观念下，他们的子女被看做是不同于当地学生的一个特殊群体，游离于城市孩子群体之外。城市居民子女认为自己身份地位高于流动人口子女。在同伴交往中，城市居民子女往往认为自己有优势的“符号资本”，即认为他们的语言风格、行为方式、衣着、价值观以及个人生活有紧密关系的各种有形的和无形的符号优于流动人口子女。流动人口子女因其社会背景、社会地位而被城市居民子女排斥。在这样一个由教师和学生共同作用的负面环境中，他们所受教育质量必然受到极大的影响，流动人口子女不能够享有平等的就学质量。

     2003年《东方早报》就曾报道过一则案例：某学生从1996年就随父母到上海求学，由于不堪同学歧视和欺负在2003年5月投河自尽。学校的教育教学工作，应当是适应全体学生身心发展需要的，学校在实施义务教育过程中履行一定的义务，学校和教师不应对学生实施侮辱人格尊严的行为。即使是对学习有困难的学生也应当给予帮助，不得歧视。

    三、流动人口子女义务教育权利受损的原因分析

    虽然国家颁布了法律，制定了规章制度来保障流动人口子女的教育权利，但是由于种种原因，他们的教育权利仍然无法得到完全的实现。笔者主要是从我国目前的一些制度政策与法律不一致以及法律意识缺乏方面来分析的。

    1.二元户籍制度影响了流动人口子女受教育权的实现

    我国实行的是城乡分割的二元户籍制度，这种特殊的户籍制度形成了我国特有的二元社会结构，导致了社会的“断裂”，事实上将城乡居民分成了两种不同的群体。这种户籍制度的实施为我国规范人口管理提供了便利，但随着社会的进步，二元户籍制度无疑成为城市与农村交流的屏障。其中对流动人口子女影响最大的就是以户口性质为基准规定的接受义务教育的方式。我国义务教育法规定适龄儿童在户口所在地就近入学，也就是说流动人口子女的义务教育责任只能由他们户口所在地的政府承担，非户籍地户口的居民不能享有与户籍地居民同等的义务教育的权利。虽然从法律上讲，享有受义务教育的权利是每个公民的基本权利，但由于我国实行的是与户籍制度紧密相连的就近入学政策，所以，流动人口子女尽管享有在流入地的居住权，但他们没有流入地的户口，因此也就不能享有在流入地接受义务教育的权利。公民的户籍权与受教育权的不一致，导致了流动人口子女的不平等地位，身份上的差异导致了受义务教育资格的差异，流动人口子女在流入地接受义务教育的基本权利受到剥夺。

    2.“地方负责，分级办学”的义务教育财政体制影响了流动人口子女受教育权的实现

    我国现行的义务教育财政体制具有很强的区域性，城市九年义务教育经费是由地方政府的财政支出的，农村九年制义务教育的经费主要由乡镇筹集，近年来，县级财政对农村学校教育增加了投入，教师工资等大部分费用由县级财政开支，但是基础设施和许多办学经费主要还是靠乡镇自己来解决的，因此，这种财政体制势必会造成地方教育资源、教育要素的彼此不流通，使流出地政府和流入地政府在教育经费拨付上产生矛盾。流动人口子女在流入地就学从而会增加流入地政府的教育负担费用，对当地的教育经费造成压力。

    此外，我国教育经费是由政府根据当地户籍学生数划拨到学校的，流动人口子女的教育费用本来是由流出地政府拨付，但现在他们要在流入地公办学校就读，这对于学校来说是毫无效益可言的。如果公办学校能把招收流动人口子女的名额给当地居民子女，它所获得的政府投入以及教学管理等方面都将获得更高的权益。因此，流入地政府和当地公办学校都不愿承担这部分由流出地政府转嫁而来的义务。所以说，“地方负责，分级办学”的义务教育财政体制否定了学生对接受义务教育的自由选择权，严重阻碍了流动人口子女享有流入地义务教育的权利。

    3.《流动儿童少年就学暂行办法》中一些规定影响了流动人口子女受教育权的实现

    1998年公安部和原国家教委联合颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》，这是我国第一部针对流动人口子女义务教育的部门规章，《暂行办法》明确规定了主要由流入地政府承担流动人口子女的义务教育责任，但是规定“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可由民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育”。这就使得一些公立中小学举办“外地班”、“民工子女班”招收流动人口子女“有法可依”。《暂行办法》的初衷是为了加强对流动人口子女接受义务教育的管理，保障他们享有平等的受教育机会，但随着新形势的发展，这一规定越来越不适应流动人口子女接受义务教育的需要。一方面流入地政府不能很好地贯彻其精神要义。另一方面，部分学校以收取借读费为名达到赢利的目的。

    4.流动人口对义务教育权的法律意识不强影响了流动人口子女受教育权的实现

    流动人口对义务教育权利认识不足。流动人口中大部分文化素质不高，尽管他们希望自己的子女通过教育改变自身的状态，但是却因为种种原因，他们要么是花费更大的气力进入流入地公办学校就读，要么是进入条件不足的简易学校就读，甚至是无奈之下只得让其子女辍学在家等。流动人口感到不公平但对此却无能为力。他们并没有意识到接受义务教育是其子女的一种权利，可以采取法律手段对其进行维护。前面提到我国宪法、教育法以及义务教育法都对义务教育权利提出了或多或少的法律依据，流动人口对之恐怕知之甚少，因此其子女的义务教育权利受到侵害也很少想到采取法律手段进行维护。

    流动人口对义务教育认识不足。流动人口有送其子女接受义务教育的义务。受教育权具有权利和义务的统一性，流动人口在其子女教育权受到侵犯时可以借助法律武器对其进行维护。同时，他们也必须履行提供其子女接受义务教育的义务。根据《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国义务教育法实施细则》的规定，父母或其他监护人负有使其适龄的子女或其他被监护人按时就学的义务。如违反这项义务，《中华人民共和国义务教育法实施细则》第40条规定，城市由市、市辖区人民政府或其指定的机构，农村由乡级政府对其进行批评教育，经批评教育仍拒不送其子女或其他被监护人就学的，可视具体情况给予罚款，并采取其他措施使其子女或监护人就学。

    四、实现流动人口子女义务教育权的建议

    为了改变我国流动人口子女义务教育权缺乏保障的状态，建议将流动人口子女受教育权正式纳入法律体系，提高法律观念，改革目前这种不适应形势发展的各项制度等措施来使之得以实现。

    1.健全法律法规体系，从法律法规上支持流动人口子女教育权的实现

    尽管1998年3月由教育部、公安部联合颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》，第4条规定：“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责。流动儿童少年就学，应保证完成其常住户籍所在地人民政府规定的义务教育年限，有条件的地方，可执行流入地人民政府的有关规定。”但是由于上述规定没有上升到教育基本法的层面，流入地多以经费困难等为由而未予执行。因此，我们有必要在义务教育法基础上尽快制定相关法规，对流动人口子女的义务教育问题作出规定，加以规范。通过立法，进一步强调解决这一问题的历史和现实意义，并在如何对待这一特殊社会群体的受教育权利、受教育方式、资金的筹措和物质的保障，教育责任的界定和划分以及不遵守法规应受何种处分处罚等方面的问题，给予明确具体的规定。目前北京市已正式出台《对流动人口适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》，为解决流动人口子女入学提供了政策保障。

    2.增强一切社会主体特别是流动人口的教育法制观念，提高人们对义务教育的维权意识

    即使国家制定了比较完备的法律制度，健全了法律体系，如果人们缺乏相应的法律观念，它也只能作为一纸空文，不能充分发挥服务社会的功能。因此有必要加强教育法的宣传力度，增强一切社会主体特别是流动人口的法律意识。一切社会主体都应按照法律规范所设定的要求办学，行使法律所赋予的教育权利，履行法律所规定的义务。任何阻碍流动人口子女教育权的行为都是与我国法律制度相悖的，都应受到法律的制裁。流动人口应了解我国目前颁布的相关法律政策，维护其子女接受义务教育的正当权益。

    3.改革户籍制度，打破现行的以户籍为依据的义务教育入学政策，实行适龄儿童按居住地原则接受义务教育的制度

    农村人口的流动已经突破了以往的财政安排模式。流动人口进入流入地是作为劳动者和建设者，他们向所居住的城市政府缴纳了税收，为居住地做出了自己的贡献，所以他们作为纳税人有理由要求流入地政府为他们的子女提供公平的义务教育机会。学校应向所有人开放，不能让户籍成为“先天赋有”的身份等级，成为流动人口子女教育的屏障。为了使流动人口子女享有与城市儿童同等的教育权利，就必须逐步改革现行的二元户籍制度，各级政府不仅应为本地户籍人口服务，还应将在当地居住了一段时间，有稳定的生活来源和住所的非本地户籍人口即流动人口纳入其服务的范围之内。因此，在义务教育领域，应将流动人口子女纳入当地公办学校招生范围，在教育财政拨款上纳入当地财政预算，取消流动人口子女在流入地上学要交纳借读费和赞助费的规定，使流动人口子女能和流入地居民享有同等的权利。

    4.实施“教育券”制度，解决流出地和流入地政府之间的教育经费矛盾，保障流动人口子女享有同等的教育机会

    教育券是美国经济学家费里德曼1955年首次提出的，教育券又称教育凭证，是在教育领域中试行的一种代币券，是指国家法定的义务教育阶段内，按规定每一名适龄儿童都应得到的，国家对其享受最基本受教育权利提供的最基本待遇，代币券所占经费应含在国家所拨经费之中，也可称其为“人头费”。教育券制度能将保证教育投入与适应人口流动性特点结合起来，随着人口流动对教育经费在地区之间进行重新配置，打破义务教育“各地为政，条块分割”的局面，解决流出地和流入地政府之间的教育经费矛盾。因为教育券发放给适龄儿童可随人走动，流动人口子女凭券就学，他们就学的学校则可凭券到政府领取等值的教育经费。这种制度改变了传统的义务教育财政资源配置模式，教育资源由过去的从政府到学校再到学生转变为从政府到学生再到学校，这样使流动人口子女成为教育的自主消费者，保障了他们的义务教育平等权。我国浙江一些地区已经开始试行“流动人口子女入学卡制度”。