欧盟农业支持政策及其改革

欧盟农业支持政策及其改革

发布时间：2003-7-22 来源：辽宁农业信息资源平台

支持农业发展一直是欧盟总体经济政策的基石。欧盟农业政策在促进欧盟经济特别是其农业发展方面起着至关重要的作用。自20世纪70年代以来欧盟农业所以能够快速发展并在许多方面超过美国，是与其农业政策密切相关的。欧盟的成功经验，对新形势下我国农业政策的选择与确立具有重要的借鉴意义。 一、欧盟农业支持政策的基本架构及内容 欧盟对农业发展的支持与保护早在其前身欧洲共同体6个创始国谈判建立欧共体时就已明确提出。根据当时6国签署的《罗马条约》，决定在共同体范围内实施一项共同农业政策。这一政策的基本目标是：⑴推动技术进步，保证农业生产的合理发展，提高农业的劳动生产率；⑵保证农业人口有一个良好的生活水平，使农业生产者得到公平、合理的收入；⑶确保农产品的有效供给与市场稳定，保持对消费者合理的价格。进入60年代后，欧共体还为其共同农业政策制定了详尽的具体方案和实施步骤，基本内容包括： 1、设立农业共同市场组织及共同农业基金。 农业共同市场组织的目标或任务是促进和实现农产品的自由流通，包括在欧共体内部的自由流通和对欧共体外的贸易发展。欧共体自1962年1月建立其第一个农产品市场组织即谷物共同市场之后，几乎所有的主要农产品都相继建立了其相应的市场组织，每个市场组织都设有一个管理委员会，成员由各成员国委派，并由共同体委员会的一名官员主持，按照规定的办法统一管理和控制该种产品在共同体内部的自由流通和市场价格。 共同农业基金为共同农业政策实施提供起码的费用。最先设立的共同农业基金，是1962年4月建立的“欧洲农业指导与保证基金”（EAGGF）。该基金至今仍是欧盟共同农业基金中最为重要的组成部分。 2、立农产品价格支持制度。 价格支持制度是欧共体共同农业政策得以正常运行的关键与核心。在共同农业政策中，统一价格是通过欧共体对农产品制定的一系列共同价格来实施的。这种共同价格并非是一种实际的市场价格，而是为管理农产品共同市场而设定的各种价格。其中最为主要的价格有下述三种： 一是目标价格，或称指导价格、基本价格。是欧共体农业生产者可望得到的一种价格，在一定程度上还起着保护消费者利益的作用。该价格由欧共体理事会每年决定一次。 二是干预价格，或称支持价格。是确保欧共体农业生产者可以得到的一种最低价格，当农产品供给大于需求，生产者无法从市场上得到高于或等于干预价格的水平时，欧共体干预机构便以干预价格收购农产品，从而确保农业生产者的收入不低于干预价格的水平。 三是门槛价格。即进口农产品到达欧共体口岸时的最低价格，由欧共体执委会每年估算一次，目的在于防止出现因大量进口价格低廉的农产品而引起欧共体内部市场同类产品价格的下跌从而损害其农业生产者的收入现象的出现和发生。 上述三种价格中的前两种，构成对共同体内部农产品的价格支持，后一种则构成了对共同体农产品市场的外部保护。 3、保证市场的有效运行。 确保农产品市场的有效运行是欧共体共同农业政策的另一重要内容。欧共体为此设计了一套包括市场管理机制、货币机制、结构政策机制和资金保障机制四方面内容的政策运行机制，从不同角度及方面保证共同农业政策的有效实施与落实。其中的市场管理机制和货币机制直接为共同价格服务，结构政策机制旨在促进各成员国的农业结构改革，而资金保障机制则是为共同农业政策提供财政支持，重点在于维护其农产品的共同价格。 欧共体的农产品市场管理机制主要通过以下干预方式发挥其作用，即： ⑴干预收购。当共同市场上农产品价格下跌至干预价格时，即由共同体的干预机构按干预价格收购农产品。收购进来的农产品或进行贮藏待价格回升后重新销售，或出口到欧共体以外的其他国家，或用作社会救济和对外援助，或加工变性后成为不与原产品竞争的其他产品。 ⑵贮藏补贴。在农产品上市集中季节，由共同体向生产者或商人发放补贴，由他们负责将产品贮藏一段时间后再行上市，以避免因上市集中而可能发生的价格波动。 ⑶撤出补偿。对某些种类的农产品（主要是蔬菜和水果），当其供应量超出市场需求量时，将部分产品撤出市场以稳定价格。撤出的产品或者挪作它用或者销毁使其不能再行上市，而共同体则以撤出价格对这一部分产品予以补偿。 ⑷扩大供应。当某种农产品供不应求，价格上升超过目标价格规定的限界时，共同体便通过释放贮藏产品、降低以至取消进口差价税和对出口农产品征收出口税等途径及办法，增加供应，以促使价格回落至目标价格以下。 ⑸出口补贴。欧共体及欧盟为促进和扩大农产品出口而采取的一种鼓励性措施。补贴额的确定因产品品种而异，一般有两种方式，一是取其内部市场价格与其主要口岸的FOB价格的差额；二是通过招标择优发放。补贴所需费用由共同预算支付。 ⑹进出口控制。欧盟实施进出口控制的目的在于保证其内部市场的稳定。当其内部市场价格高于世界市场价格水平时，便对进口实施控制，主要手段除关税外，一是配额限制，二是征收以不同方式计算的农产品差价税。如果国际市场上的农产品价格高于其内部市场价格时，为避免其农产品的大量外流以保证其内部农产品的有效供应，就对出口农产品征收出口税。 ⑺价格补贴。对油菜籽、向日葵籽、棉花籽等高蛋白植物实施的一种旨在填补其理事会确定的内部价格与进口价格之间的差额而对所有购买其内部生产的该类产品的生产加工部门所给予的一种补贴，以便使其农产品生产和农民收入得以保持一定的水平。 ⑻专款资助。对亚麻、蛇麻子、蚕丝等在欧盟整个农业生产中所占比例不大但对从事此类生产的农民和区域却意义重大的一些农产品所实施的一种扶持性措施。主要方式是为农民提供无息贷款和直接的收入补贴等。 4、促进农业及农村经济结构的调整与改进。 以调整农业结构、提高农业劳动生产率为目标的共同农业结构政策，是欧盟农业支持政策的一个重要组成部分。由于欧盟各成员国都不同程度地存在农业结构的不合理和农业劳动生产率相对低下等问题，因此，需要通过实施有效的农业政策来加以解决。欧盟共同农业结构政策所涉及的内容及措施主要包括以下几个方面： ⑴推进农业经营的现代化。凡通过专项计划推进经营现代化的农业经营者，只要符合相关规定的条件，都可申请并得到相关的资助。 ⑵援助山区、贫困地区的农业发展。对生活在山区和贫困地区的贫困农户发放年度补贴，帮助那些因地形、气候条件等原因经营农业困难的地方发展生产，以维持其最低的居住人口。 ⑶改善农产品加工和市场销售条件。对能够改善农产品贮存、加工和销售条件并使当地农民受益的项目，如建造仓库、冷库、屠宰场、设立销售组织等提供资助。 ⑷改进农村社会经济结构。通过建立“社会经济指导机构”，为农业经营者提供经济信息及经营方法和进行职业训练等途径，为农业发展提供良好的社会基础条件。 二、调整及改革后的欧盟农业支持政策 源于欧共体初创时期的欧盟农业支持政策，在有力地促进欧盟农业快速发展的同时也产生了不少的问题。一是对农产品的价格支持使欧盟的预算负担及财政开支出现难以为继的严重局面；二是欧盟由世界上最大的农产品进口者变成重要的农产品出口者后，许多农产品大量过剩的局面日趋严重；三是对农业的高额补贴特别是出口支持政策日益受到WTO有关各方的巨大压力，成为引发国际贸易争端的重要因素。为解决这样一些问题，欧盟从20世纪80年代中期开始，先后多次对其与农业支持政策有关的共同农业政策及结构政策进行了一系列的改革与调整。改革、调整后的欧盟农业支持政策具有以下方面的显著特点： 1、农业补贴的方式、数量及重心发生重大变化。 对农业的补贴方式及重心由以市场价格支持为基础转向对生产者的收入支持为主。具体措施包括：⑴控制农产品的担保补贴数量。即对过剩农产品采取限量担保措施，如对牛奶产量采用定额管理方式进行控制，对于超过生产定额的生产单位，征收高额的专门税。对粮食产量的控制最开始也采用最大担保数量的办法，当超过这一确定的数量时即向农业生产者征收共同责任税，进入90年代后主要采用强制或鼓励土地休耕的办法来控制其产量。⑵降低农产品的担保价格水平。欧盟从80年代中期开始尝试少量降低某些农产品的干预价格。1992年进行的干预价格改革，将粮食和牛肉的干预价格3年内分别降低35％和15％，达到接近国际市场价格的水平。接着1997年通过的《欧盟2000年议程》又再次决定用2年时间将粮食干预价格下调15％，马铃薯淀粉干预价格下降15％，牛肉干预价格分三个阶段降低20%。⑶采用直接补贴方式弥补因降低干预价格而给农业生产者带来的收入上的损失。种植业部门的直接补贴以不同地区的单位面积产量为基础，根据种植面积给予补贴，补贴金额与实际产量脱钩。饲养业则按照牲畜的饲养数量予以补贴。同时，对直接补贴规定了一些限制性条件，如种植业的农业生产者必须休耕一定比例如15％的土地，饲养业必须满足粗放经营的条件等才可享受补贴。1999年通过《欧盟2000年议程》不但进一步强调和突出了直接补贴方式的采用，而且还进一步提高了直接补贴的幅度，对粮食的直接补贴额提高到63欧元/吨，相当于粮食干预价格降幅的50％，对牛肉提供的直接收入补贴可以抵偿因干预价格降低而带给饲养者的损失的85％以上。 2、加强结构政策的作用力度，支持农村经济与社会的全面发展。 支持和促进农村经济与社会的全面发展，特别是落后地区的农村经济与社会发展，一直是欧盟农业结构政策的重要目标及内容之一。在这个方面，欧盟虽有一定的进步，但总的说来进展还是比较缓慢的，远未达到《曼斯霍尔特计划》所规定的目标。如在某些农业区域，特别是山区和边远地区等经济落后地区，劳动力大量外流，不仅使这些地区的经济发展更趋缓慢，而且土地荒芜、环境破坏的危险日趋严重。由于转业的大都是青壮年农民，因而农业就业人口的老年化趋势十分明显。到1975年，欧盟农业就业人口中，年龄在55岁以上的已占到25％以上，1989年的这一比例更是高达33％。另外，农业人口大量流入城市后，也给城市带来了一系列的社会经济问题。这些问题在经济持续增长的20世纪60年代并不明显，但从70年代开始，由于工商业生产增长趋缓，城市工业、服务业部门连吸收城市本身就业人口的就业都已变得十分困难。在这样一种情况下，与其让农民离开农村加入城市失业大军的行列，还不如让他们继续经营农业，以便维持其基本生活。因此，进入20世纪90年代后，欧盟农村发展政策的内涵不断地被丰富。1999年通过的《欧盟2000年议程》就对农村发展问题给予了高度的关注，新的农村发展政策为未来欧盟的农村地区建立起了一个协调一致和可持续发展的基本框架。它把一系列促进农村发展的措施放在一起，通过各种方式形成一个单独的、协调一致的、对所有农村地区都有效的总的支持措施。内容包括：⑴支持和推进农村农林牧产业基础设施的建设与发展，为交通运输、农产品加工及仓储设施建设等提供援助，使农林牧业发展建立在一个坚实的基础之上。⑵帮助农业经营者改善和重组生产，鼓励转向生产市场前景看好的产品，对优质农林牧产品的生产提供投资方面的资助及扶持。⑶推动农村经济活动的多样化发展，为农村新兴产业发展如农村旅游业等提供资助。⑷强化农业发展的多重功效，为多功能农业提供财政支持。⑸对年龄在40岁以下拥有足够的职业能力和竞争力、第一次建立农业生产项目并且该农业项目具有明确的经济生存前景、符合环境、卫生和动物生存条件最低标准的年轻农民提供直接的投资资助或贷款利息补贴，等等。 3、将环境保护纳入农业支持政策的范围。 欧盟首次将环境问题纳入农业政策的关注范围始于1992年的共同农业政策改革。之后，针对成员国农业生产中出现的疯牛病、口蹄疫等新问题，在《2000年议程》中更是进一步加强了对环境的保护行动，明确宣布将农业食品安全、农业生产质量和农业环境保护等放在农业支持政策的优先位置，加强对不影响环境的农业生产方式的财政支持。具体措施包括：⑴加大对农业科学研究、技术推广、防疫检测和农业环境建设的投入，规定对高自然价值和针对环境目标的可持续农业生产方式的保持与推进提供支持和资助。⑵鼓励无公害、无污染的农业生产活动，除制定严格的环境、卫生标准，以防止空气、水质和土壤等因过度使用化肥、农药而被污染外，还对使用无污染、无公害的农业投入品和采用无公害、无污染生产方式的生产单位提供资助。⑶支持和鼓励农业生产者发展林业，对农民及其他私有的法人单位用于植树造林的耕地按面积给予损失的补偿，其中对农民个人退耕还林的土地每英苗的补偿额为725欧元，对私有的法人单位每英亩补偿185欧元。⑷加强对自然生态的保护，为自然风景区的恢复和森林保护以及生物多样性的保护等提供资助，对森林保护和生态作用的补偿，每英亩最高可达120欧元，最低为40欧元。⑸对农业环境保护项目提供支持，季节性作物每英亩补偿600欧元，特殊的永久性作物每英亩补偿900欧元，其他用途的土地每英亩补偿450欧元。

 辽宁金农网报道
 采编：万玉丹